貿(mào)易保護(hù)主義的高墻在歐亞大陸間陡然筑起，兩大經(jīng)濟(jì)體在醫(yī)療器械領(lǐng)域的博弈從暗流涌動(dòng)走向公開(kāi)對(duì)峙。

2025年7月6日，中國(guó)財(cái)政部一紙通知震動(dòng)全球市場(chǎng)：即日起，在政府采購(gòu)活動(dòng)中對(duì)部分自歐盟進(jìn)口的醫(yī)療器械采取相關(guān)措施。根據(jù)新規(guī)，4500萬(wàn)元人民幣以上的醫(yī)療器械采購(gòu)項(xiàng)目將排除歐盟企業(yè)參與，非歐盟企業(yè)提供的歐盟進(jìn)口醫(yī)療器械占比不得超過(guò)合同總額的50%。

這一決定是對(duì)歐盟6月20日禁令的直接回應(yīng)。當(dāng)時(shí)，歐盟依據(jù)《國(guó)際采購(gòu)工具》（IPI）宣布，禁止中國(guó)企業(yè)參與價(jià)值超500萬(wàn)歐元的歐盟醫(yī)療器械公共招標(biāo)，期限長(zhǎng)達(dá)五年。

01 歐盟對(duì)華貿(mào)易限制的密集行動(dòng)

2025年春夏之交，歐盟對(duì)華貿(mào)易措施呈現(xiàn)前所未有的密集態(tài)勢(shì)。6月初，歐盟成員國(guó)投票通過(guò)針對(duì)中國(guó)醫(yī)療器械的采購(gòu)禁令，成為歐盟首次啟動(dòng)IPI機(jī)制的實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用。

這一工具于2022年推出，旨在應(yīng)對(duì)歐盟認(rèn)定的“非歐盟國(guó)家公共采購(gòu)市場(chǎng)不公平待遇”。根據(jù)規(guī)定，中國(guó)醫(yī)療器械企業(yè)被排除在歐盟高價(jià)值公共采購(gòu)項(xiàng)目之外，涵蓋成像設(shè)備、人造器官和醫(yī)用服裝等多個(gè)領(lǐng)域。

更令人關(guān)注的是，歐盟官員進(jìn)一步規(guī)定：即使有中標(biāo)者，其使用的中國(guó)產(chǎn)醫(yī)療器械也不能超過(guò)50%，除非沒(méi)有替代供應(yīng)商。

歐盟的行動(dòng)不止于此。在涉俄制裁框架下，歐盟制裁了兩家中資銀行，指控其協(xié)助俄羅斯規(guī)避西方金融限制。同時(shí)，歐盟對(duì)中國(guó)電動(dòng)汽車(chē)加征最高38.1%的臨時(shí)關(guān)稅，導(dǎo)致中國(guó)車(chē)企在歐洲市場(chǎng)份額銳減。

稀土領(lǐng)域成為另一博弈焦點(diǎn)。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩在G7峰會(huì)上公開(kāi)宣稱(chēng)中國(guó)“將稀土主導(dǎo)地位武器化”，呼吁西方國(guó)家聯(lián)合應(yīng)對(duì)。中歐雙方就此展開(kāi)緊張談判，中國(guó)表示愿為符合條件的申請(qǐng)建立綠色通道，但前提是歐盟展現(xiàn)相應(yīng)誠(chéng)意。

02 歐盟決策的雙重邏輯

歐盟近期一系列動(dòng)作背后，交織著表面理由與深層戰(zhàn)略考量。

表面理由：市場(chǎng)公平與安全關(guān)切

歐盟委員會(huì)在醫(yī)療器械調(diào)查報(bào)告中宣稱(chēng)，在分析的35,504份中國(guó)招標(biāo)樣本中，87%存在對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的歧視，明確禁止進(jìn)口的比例從2022年的36%升至2024年的53%。歐盟特別指出中國(guó)“制造2025”政策要求醫(yī)院采購(gòu)國(guó)產(chǎn)中高端醫(yī)療器械比例達(dá)70%，視為市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙。

歐盟中國(guó)商會(huì)對(duì)此回應(yīng)：歐洲醫(yī)療器械企業(yè)“在中國(guó)市場(chǎng)享受到了高度的開(kāi)放紅利”，深度參與了中國(guó)醫(yī)療體系現(xiàn)代化進(jìn)程。

中國(guó)商務(wù)部對(duì)歐盟的決定表示強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為歐方的行為具有明顯的保護(hù)主義傾向，違反了世界貿(mào)易組織（WTO）的規(guī)則。商務(wù)部發(fā)言人指出，歐方在2024年已對(duì)中國(guó)實(shí)施了31項(xiàng)貿(mào)易和投資限制措施，其中包括25項(xiàng)貿(mào)易救濟(jì)措施，以及對(duì)中國(guó)發(fā)起的外國(guó)補(bǔ)貼條例（FSR）和國(guó)際采購(gòu)工具（IPI）調(diào)查，這些行為嚴(yán)重干擾了中歐經(jīng)貿(mào)合作

深層戰(zhàn)略：經(jīng)濟(jì)安全與全球定位

歐盟貿(mào)易政策正經(jīng)歷根本性轉(zhuǎn)變——從市場(chǎng)效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)向主權(quán)和安全優(yōu)先。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在三大支柱：

安全優(yōu)先：歐盟將醫(yī)療器械、半導(dǎo)體等視為國(guó)家安全領(lǐng)域，降低對(duì)外部供應(yīng)鏈依賴風(fēng)險(xiǎn)。在俄烏沖突后，歐盟對(duì)供應(yīng)鏈安全的焦慮達(dá)到新高度。

產(chǎn)業(yè)保護(hù)：面對(duì)中國(guó)醫(yī)療器械企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟選擇筑墻自保。2024年中國(guó)對(duì)歐盟醫(yī)療器械出口達(dá)90億美元，同比增長(zhǎng)12%，占中國(guó)醫(yī)療器械出口總額的18.5%。歐盟本土產(chǎn)業(yè)面臨市場(chǎng)份額被分食的壓力。

地緣站隊(duì)：歐盟內(nèi)部對(duì)華政策分歧明顯。德國(guó)、法國(guó)等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)看重中國(guó)市場(chǎng)，而部分國(guó)家更傾向追隨美國(guó)。近期歐盟決策顯示對(duì)華強(qiáng)硬派暫居上風(fēng)，背后難掩美國(guó)施壓的影子。

03 中國(guó)的反制策略與戰(zhàn)術(shù)

中國(guó)對(duì)歐盟醫(yī)療器械采購(gòu)限制的反制措施體現(xiàn)了精準(zhǔn)、對(duì)等和克制的特點(diǎn)。

精準(zhǔn)打擊，避免擴(kuò)大化

中國(guó)財(cái)政部通知明確，4500萬(wàn)元人民幣門(mén)檻與歐盟500萬(wàn)歐元（約合3800萬(wàn)元人民幣）形成對(duì)等。更具智慧的是，在華歐資企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品被排除在限制范圍外，體現(xiàn)了精準(zhǔn)打擊思路。

商務(wù)部發(fā)言人強(qiáng)調(diào)：“中方措施只針對(duì)自歐盟進(jìn)口醫(yī)療器械產(chǎn)品”，這一設(shè)計(jì)避免傷及已在華投資的歐盟企業(yè)，為后續(xù)談判留有余地。

多維度應(yīng)對(duì)體系

中國(guó)的反制不限于貿(mào)易領(lǐng)域，而是構(gòu)建了多層次應(yīng)對(duì)體系：

法律層面：中方表示將在WTO框架下挑戰(zhàn)歐盟措施合法性，通過(guò)多邊機(jī)制維護(hù)權(quán)益。

產(chǎn)業(yè)層面：中國(guó)加速醫(yī)療器械自主創(chuàng)新，同時(shí)開(kāi)拓東南亞、非洲等新興市場(chǎng)，降低對(duì)歐盟依賴。

資源反制：中國(guó)握有稀土王牌。作為全球稀土供應(yīng)鏈主導(dǎo)者，中國(guó)已表示將根據(jù)“符合條件的申請(qǐng)”調(diào)整出口審批節(jié)奏。

04 全球貿(mào)易秩序的結(jié)構(gòu)性變化

中歐貿(mào)易對(duì)峙已超越傳統(tǒng)摩擦層面，呈現(xiàn)制度化、結(jié)構(gòu)性對(duì)抗特征。這一變化背后是全球貿(mào)易秩序的三重裂變。

美國(guó)戰(zhàn)略的陰影

特朗普第二任期推行“美國(guó)優(yōu)先”政策，提出統(tǒng)一10%基準(zhǔn)關(guān)稅及針對(duì)中國(guó)60%定向關(guān)稅。美國(guó)通過(guò)“去全球化”策略，意在削弱中國(guó)全球商業(yè)網(wǎng)絡(luò)韌性，迫使中國(guó)承擔(dān)更高國(guó)際經(jīng)貿(mào)成本。

權(quán)力真空的出現(xiàn)促使歐盟加速構(gòu)建以“安全”、“公平競(jìng)爭(zhēng)”和“價(jià)值觀一致性”為核心的新貿(mào)易秩序。

歐盟的戰(zhàn)略自主困境

歐盟面臨兩難處境：一方面希望展現(xiàn)戰(zhàn)略自主，另一方面難以擺脫美國(guó)影響。2023年歐盟對(duì)美出口達(dá)5020億歐元，占其出口總額的19.7%，這一經(jīng)濟(jì)紐帶使歐盟難以完全獨(dú)立于美國(guó)政策。

同時(shí)，歐盟對(duì)中國(guó)供應(yīng)鏈存在顯著依賴。2024年數(shù)據(jù)顯示，在歐盟日常消費(fèi)品市場(chǎng)，中國(guó)產(chǎn)品占據(jù)27.1%的份額；在5G技術(shù)領(lǐng)域，31個(gè)歐洲國(guó)家中有8個(gè)超過(guò)50%的5G設(shè)備來(lái)自中國(guó)廠商。

規(guī)則重構(gòu)與制度競(jìng)爭(zhēng)

歐盟新貿(mào)易政策已系統(tǒng)性地抬高中國(guó)企業(yè)進(jìn)入歐洲市場(chǎng)的門(mén)檻。6月21日醫(yī)療器械采購(gòu)限制，正是這一新秩序的具象化體現(xiàn)。中歐曾經(jīng)的互補(bǔ)經(jīng)濟(jì)關(guān)系正演變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性博弈格局。

05 未來(lái)：三種可能的情景

展望中歐貿(mào)易關(guān)系走向，三種情景逐漸清晰：

短期陣痛不可避免

禁令將直接沖擊中國(guó)高端醫(yī)療器械企業(yè)。2025年一季度中歐醫(yī)療器械貿(mào)易額達(dá)418.22億元，其中出口253.35億元，部分企業(yè)將面臨市場(chǎng)調(diào)整壓力。

歐盟醫(yī)療機(jī)構(gòu)同樣承受代價(jià)。少了中國(guó)高性價(jià)比產(chǎn)品，歐盟公共醫(yī)療采購(gòu)成本可能上升，最終由納稅人承擔(dān)。

中期產(chǎn)業(yè)格局重組

壓力將轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新動(dòng)力。中國(guó)醫(yī)療器械企業(yè)將加速自主創(chuàng)新，減少對(duì)價(jià)格優(yōu)勢(shì)的依賴。歐盟本土企業(yè)可能因競(jìng)爭(zhēng)減少而放緩創(chuàng)新步伐，長(zhǎng)期反損全球競(jìng)爭(zhēng)力。

市場(chǎng)多元化成為必然選擇。中國(guó)企業(yè)將加速開(kāi)拓東南亞、非洲、南美洲等新興市場(chǎng)，重塑全球布局。

長(zhǎng)期路徑取決于七月峰會(huì)

2025年7月，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩與歐洲理事會(huì)主席科斯塔將聯(lián)袂訪華，這是自2023年中歐關(guān)系低谷后的首次高層會(huì)晤。此次峰會(huì)有望成為中歐關(guān)系的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

中國(guó)歐盟商會(huì)主席彥辭曾警告：“如果中歐領(lǐng)導(dǎo)人不加強(qiáng)對(duì)話，貿(mào)易摩擦可能演變成全面貿(mào)易戰(zhàn)”。合作基礎(chǔ)依然存在——中國(guó)連續(xù)多年保持歐盟最大進(jìn)口來(lái)源地地位，2024年占比達(dá)21.3%；同時(shí)是歐盟第三大出口市場(chǎng)，占比8.3%。

中歐貿(mào)易的未來(lái)取決于雙方能否在七月峰會(huì)上找到平衡點(diǎn)。德國(guó)《世界報(bào)》分析顯示，貿(mào)易戰(zhàn)可能導(dǎo)致德國(guó)對(duì)美、對(duì)華出口分別下降15%和10%。而中國(guó)醫(yī)療器械企業(yè)已在加速轉(zhuǎn)向東南亞、非洲和南美市場(chǎng)，重塑全球布局。

貿(mào)易對(duì)抗沒(méi)有贏家，這場(chǎng)高風(fēng)險(xiǎn)的博弈考驗(yàn)著雙方領(lǐng)導(dǎo)人的智慧。全球供應(yīng)鏈的深度交織使完全脫鉤代價(jià)高昂，2024年中歐班列開(kāi)行1.9萬(wàn)列的數(shù)據(jù)，成為兩大經(jīng)濟(jì)體難以割舍的最佳證明。